【經濟日報╱柯格鐘】

前陣子有個新聞，監察委員提案糾正台南市府，指後者在連續三年預算計畫中，浮編無法實現的政府歲入，藉此膨脹政府歲出，據以提高舉債空間，增加對外舉債額度，用以支付非法定的社福支出。

地方政府以膨脹預算方式調高舉債空間，固然不妥，但地方政府有「不得不為」的苦衷。我國地方自治體制中之根本問題未解，尤其是中央地方財稅權限劃分現況若持續不改，則類此藉由浮編預算以舉債的問題，終將不會是個案。有鑑於問題之複雜與嚴重性，本文將分四周陸續檢討。首先說明的是，中央「搶奪」地方稅捐立法高權的現象與問題。

按稅捐高權可分成立法、稽徵與收益等三方面，亦即，屬於中央的國稅與屬於直轄市或縣市稅的地方稅，依照憲法規定的基本精神，原則上應由各該公法團體，各自按其法定程序稅捐立法、稽徵，並納為各該級政府的國庫或公庫收入當中。

在我國，建構地方自治法制所需的三個主要法規範，包括地制法、財劃法與地方稅法通則，依前述說明，中央似已將地方自治所需的人事、行政乃至於財政權與稅捐自主權下放，但實際情況絕非如此。

以地方稅捐的立法高權為例，財劃法中規定，屬於地方稅之稅目，計有土地稅（田賦、地價稅與土增稅）、房屋稅、牌照稅、娛樂稅、契稅與印花稅等，應由各該地方自治團體自己制定，通過各該稅目的徵收自治條例。現實上，以上各稅均由立法院以法律或條例的方式制定，地方只能在中央立法所決定的框架下，實施極為有限的立法高權，形成中央「搶奪」地方有關地方稅捐之立法高權的現象。

實務上產生兩方面的副作用，首先是「中央政策、地方埋單」的問題。以2002年土增稅減半徵收為例，中央的土地政策是以地方最主要的土增稅收入為犧牲，2004年立法院竟也順勢通過修正案，將土增稅率修改調降成今日規範，完全不顧地方反對意見。

又長期以來，中央獎勵公益、慈善、宗教、教育團體的政策，犧牲地方非常倚賴的地價稅收入，上述作為已淘空地方最為倚賴的兩大稅收財源。其次，是地稅機關無論對自己地方稅之解釋或立法建議，均須向上移送至財政部審議，財政部所公布的解釋函令，也須「上命下從」，地方完全無自主性。在中央「侵奪」地方稅捐立法高權下，地方財政的自主權已然喪失。

（作者是成大法律系副教授，本文由中華法務會計協會提供、誠品公益基金贊助）